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首页运用声誉机制 保护个人信息
2021-11-04 来源： 人民法院报
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个人信息保护关乎公众信息安全，关乎社会治理体系和治理能力提升。大数据时代信息监管的艰巨性、复杂性对现有执法范式及资源配置提出了全新要求，对于个人信息安全，特别需要优化治理方式。如何有效威慑个人信息违法违规行为，是破解个人信息安全法律困境的关键所在。2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议通过《中华人民共和国个人信息保护法》，自2021年11月1日起施行。除了传统法律手段外，该法第六十七条确立了信用档案制度，此规定正是声誉机制运用的法律依据。
一、声誉机制的规制原理
声誉机制的规制原理是通过信息传播来威慑企业运营最为核心的利益——用户流量，有效阻却企业决策执行层的不法行为，以辅助政府监管、分担执法负荷。威慑力有效的要义是信息适当流入公众的认知结构，建立数据企业信用档案不失为治理良策，其涵盖信息收集、评价、核实、披露、传播等环节，为公众启动声誉罚提供信息基础。需要说明的是，个人信息保护是一项系统工程，一个运行良好的个人信息声誉机制应当首先考察声誉功能发挥作为的社会条件。
事实上，在各种信息如潮水般涌入的网络时代，声誉罚及时有效发挥功能需要具备合格的社会条件，概括而言包括信息要件、认知要件、权利要件。其一，信息要件。数据企业侵害个人信息权益的事实要充分及时进入消费者的认知结构，成为消费选择的公开信息；其二，认知要件。公众要充分认识到个人信息保护的重要性，珍视个人信息安全，当个人信息数据给付和免费网络服务便利相衡量时，能够理性地评估风险、判断利弊；其三，权利要件，即消费者选择或拒绝某个数据企业服务的权利，当消费者得知某家数据企业对客户的个人信息有损害或者有损害的风险时，能够以自己的消费选择使数据企业得不偿失。
认知要件和权利要件逐步建立和不断满足之际，声誉机制的关注点聚焦于信息要件，即信息能够有效进入广大个人信息提供者的认知结构，其可以通过信用档案迅捷、准确地被公众查询。倘若消费者对于个人信息安全状况毫不知情，声誉罚的威慑力亦无从谈起。
二、个人信息保护的规则体系
从整体视角来看，建立一个以信用档案为中心的个人信息保护体系，需要构建以下几个层次的规则：
1.统一信用评价规则。个人信息保护法明确了由国家网信部门统筹协调有关部门制定有关个人信息保护的相关规则，推进个人信息保护社会化服务体系建设，支持有关机构开展个人信息保护评估、认证服务。第六十七条规定，有本法规定的违法行为的，依照有关法律、行政法规的规定记入信用档案，并予以公示。据此，各地监管部门将针对本管辖区的个人信息处理活动和行为建立信用系统，并在此基础上形成全国个人信息信用档案系统。这种自下而上信用系统的搭建为全国信用档案的建立提供了便利，此时统一信用评价规则就显得尤为重要，因为“一个领域中的评价机构或标准越多、差异性越大，统一声誉市场就越难产生，声誉越不稳定”。因此，统一声誉市场需要统一信用评价规则，不能出现相同行为在某个省份评价为高信用等级，而在其他省份评价为低信用等级的状况，否则各地信用信息汇集到全国信用档案系统中时，各地用户在进行跨地区查询、使用数据的过程中，将因信用规则不同而导致信用评级的差异，进而影响信用档案的公信力和声誉罚效力。
2.建立牵头和协商机制。倘若信息能够被部分人以相对更低的监管成本获得，那么这部分人作为信息提供者是更优的选择。“履行个人信息保护职责的部门”作为立法指定的行政监管部门，由其提供企业信用信息无疑是一项效率型举措，这些职责部门具有专业技术和信息获取优势。但是，声誉机制发挥良好效用的要义在于信用评价规则的统一化，多元格局所造成的评价的不确定性会减弱个人信息安全信用档案的区分功效，影响公众对于企业信用等级形成稳定的认知。事实上，“履行个人信息保护职责的部门”属于“条块管理”的监管系统，包括国家网信办、国务院有关部门和县级以上地方政府有关部门，而统一的信用评价规则应确定一个牵头部门，不宜笼统地将规则制定职责配置给一系列不同层次的职责部门。牵头机构应具备充分信息，且具备社会公信力和法律正当性，具有权威性的牵头机构对于消除分歧、达成共识将起到关键作用。纵观我国的个人信息保护实践和制度安排，在履行个人信息保护职责的部门中，国家网信办无疑承担着统筹协调的监管责任，因此无论从管辖范围还是权力位阶上看，国家网信办最适合作为牵头机构，并为有效协调统一信用规则奠定组织基础。此外，统一信用评价规则也是一个协调各方利益的过程，通过个人信息所涉利益相关方的诉求表达和公平博弈，在有效协商机制上建立信用规则，可以防止因缺乏多元对话而导致的监管部门“一言堂”、利益集团游说过度或者用户团体“失声”等问题。
3.促进信息有效流入公众认知。在信息负荷过量的时代，要让信息有效流入公众认知需要具备四方面的条件：一是信息流通渠道被公众广泛关注；二是信息披露内容通俗易懂；三是信息来源准确；四是信息传播期限适度。
首先，从注意力经济学视角观察，面对过剩的信息，“有价值的不是信息，而是注意力”。公众接受信息往往具有强烈的路径依赖，人们总是根据自己的习惯方式关注信息、接受信息。正是由于这种惯性的存在，常常使那些“公之于众”的信息，由于公布渠道缺乏广泛性，而不能进入大多数人的关注视野。因此，信息发布渠道要避免过于狭窄，应当契合大众的信息接收规律，在现有的专业型传播渠道之外，还应当选择普通大众经常接触的媒介，比如与具有较大访问量的门户网站、具有较大使用量的社交平台合作，作为信息发布渠道。
其次，除了信息发布渠道有专业型与大众型之分，也要注意信息内容也有专业型与常识型的差别。专业型信息一般运用专业术语进行定义、描述，具备一定量的专业知识才能对这类信息正确解码，而这些专业型信息很难进入不具有专业知识储备的普通大众的认知结构。因此，在日常监管的违法违规信息通报、检查指标披露中，要避免使用过于专业性的术语，或者对于专业术语进行常识性解释，让普通公众能够正确解码通报信息，为声誉机制中所需的信息提供认知保障。
再次，声誉机制有效威慑违法企业和保护合法企业的前提是保障信息的准确性、可靠性。信用档案的信息来源除了监管机构查处数据企业违法违规行为以外，也要充分发挥媒体监督、行业管理、群众检举等社会治理的力量，丰富信息获取的渠道。在信息源丰富的同时，也伴随着信息失真的风险。因此，在信用档案记入、公示数据企业信用数据之前，应当由发布机关根据信用标准依法对录入的数据进行核实，确保信息的准确和可靠。除监管机构所提供的信用数据外，其他渠道上报的数据均应通过核实程序，通过事先核查，将声誉罚有可能给企业带来的“误伤”降到最低。
最后，声誉罚的终极目的是激励企业谨慎经营或者改过自新，但由于声誉黏性的特质，很大程度上消除了企业积极矫正自身违法违规行为的动力，涉事企业或者“破罐子破摔”，或者“一蹶不振”，造成曾经拥有巨额有形或无形资产的企业估值暴跌，导致社会财富的浪费。为预防以上情况的出现，应该对于信息传播确立一定的合理期限，以矫正声誉机制过度惩罚之弊。可以考虑在个人信息保护法实施过程中适用考察期规则，即在一定时间的考察期中，涉事企业积极整改并未再发生违法违规行为的，则在考察期届满后，应当在信用档案中删除该条违法记录，其他社会主体再不能以公开方式传播此条违法信息。这种违法规制方法能够有效纠正声誉机制过度惩罚的问题，已经被不少国家在信用治理领域所应用，如“在某些国家，曾经犯罪的人在犯罪记录被删除以后，如果有人公开提及他先前的犯罪的话，他都有权指控其诽谤”。这种信用管理技术也同样适用于包括个人信息保护在内的市场规制。
编辑：薛姣
编辑：薛姣
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